6月1日，人民銀行就《中華人民共和國反洗錢法(修訂草案公開征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)公開征求意見。

應當看到，本輪修法已醞釀多時。2018年，人民銀行專門開展反洗錢法修訂相關(guān)課題研究，提出修訂反洗錢法的目標和具體建議。2019年以來，央行深入開展11項反洗錢重點領(lǐng)域?qū)ｍ椪{(diào)查研究，包括個人反洗錢義務、受益所有人機制建設(shè)、特定非金融機構(gòu)反洗錢監(jiān)管、洗錢風險管理、反洗錢數(shù)據(jù)使用、巨額現(xiàn)金收付申報、反洗錢行政處罰等，通過分析反洗錢法律制度不足，提出切實可行的立法建議，2020年2月完成了草案初稿。此后，人民銀行就草案向中央和國家有關(guān)部門兩次征求意見，同時也組織召開了修法專家論證會，在吸收這些意見的基礎(chǔ)上對草案進行了進一步優(yōu)化。

“修訂反洗錢法是加強反洗錢工作，推進國家治理能力建設(shè)的必然要求。”央行有關(guān)部門負責人表示，隨著反洗錢工作形勢變化，反洗錢法相關(guān)規(guī)定存在的空白和不足，嚴重制約著我國反洗錢工作有效開展。因此，需要修訂反洗錢法，解決《國務院辦公廳關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見》中指出的問題，推動反洗錢工作有效開展，推進國家治理能力建設(shè)。

在北京大學法學院教授王新看來，反洗錢作為一個連接點，將我國的金融安全、打擊恐怖主義、國際合作等許多非傳統(tǒng)的國家安全問題聯(lián)系在一起，是踐行總體國家安全觀的重要環(huán)節(jié)和抓手。王新對《金融時報》記者表示，面對新的復雜形勢和國際合作的大背景，我們需要將反洗錢置于總體國家安全觀的視角下進行檢視，此次修訂反洗錢法勢在必行。“現(xiàn)行反洗錢法于2006年10月31日通過，次年1月1日起正式實行。由于當時中國反洗錢事業(yè)剛剛起步不久，該法更像是一個框架，有很多原則性表述，而本次修訂后內(nèi)容更加詳實。”

何為“反洗錢”

本次《征求意見稿》的第二條，旗幟鮮明地定義了反洗錢——“本法所稱反洗錢，是指為了預防通過各種方式掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的來源和性質(zhì)的洗錢活動，遏制相關(guān)違法犯罪活動，依照本法采取相關(guān)措施的行為”。

中國人民大學法學院教授時延安在接受《金融時報》記者采訪時表示，從該定義來看，反洗錢的范圍已經(jīng)擴張至所有犯罪，且明確提出“預防和遏制恐怖主義融資活動”也適用該法。“從《征求意見稿》來看，反洗錢工作調(diào)整范圍有了很大變化。同時，從反洗錢監(jiān)督管理、反洗錢義務、反洗錢調(diào)查以及國際合作的規(guī)定來看，對反洗錢的具體工作類型和內(nèi)容也進行擴張性調(diào)整，進而使得反洗錢制度和機制得以大幅度完善。”

對比現(xiàn)行反洗錢法可以看到，此前反洗錢定義中僅列舉了七類洗錢上游犯罪，包括毒品犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪，而全國人大憲法和法律委員會《關(guān)于中華人民共和國刑法修正案(十一)(草案)修改情況的匯報》則指出，洗錢罪(《刑法》第一百九十一條)、掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪(《刑法》第三百一十二條)等共同構(gòu)成了我國洗錢犯罪體系，洗錢犯罪的上游犯罪包含所有犯罪。

王新分析認為，基于“行刑銜接”等原因，新規(guī)定不再具體列舉上游犯罪類型，而直接明確了反洗錢定義，并強調(diào)反洗錢不僅包括預防洗錢犯罪，還包括遏制洗錢相關(guān)違法活動。

“在反洗錢方面，國際社會通常采取打擊與預防相結(jié)合的‘雙劍合璧’機制，簡而言之就是‘預防+懲罰’。”他解釋稱，一方面是對反洗錢義務主體賦予特定的反洗錢責任;另一方面是將洗錢行為犯罪化。前者旨在防患于未然，反洗錢的義務主體必須按照反洗錢法的要求來履行反洗錢義務。如果做不到，就要按照反洗錢法規(guī)定來承擔相應的法律責任。

同時，他特別強調(diào)了《征求意見稿》的第二十四條，即在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的金融機構(gòu)及其境外分支機構(gòu)應當在集團層面建立統(tǒng)一的反洗錢合規(guī)體系，國務院反洗錢行政主管部門和國務院有關(guān)金融監(jiān)督管理機構(gòu)可以根據(jù)本法對其實施監(jiān)督管理。其中，“反洗錢合規(guī)體系”被視為一個新亮點。

王新解釋稱，反洗錢合規(guī)體系不是一個靜態(tài)的概念，而應該是一個“盡職免責”的激勵約束機制。如果義務機構(gòu)沒有盡到應盡義務，就要接受懲罰;反之，如果履行了反洗錢的義務，但是最后還是出現(xiàn)了一些問題，就可以適當減輕或豁免處罰。

對接國際反洗錢框架

在受訪專家看來，《征求意見稿》的亮點之一是對接了國際標準。為使反洗錢融入國際合作框架，中國一直積極尋求加入金融行動特別工作組(FATF)，并在2007年6月28日成為正式成員國。而本次修法后，很多規(guī)定和框架均與國際接軌。

“例如，履行客戶盡職調(diào)查、客戶身份資料和交易記錄保存、大額交易和可疑交易報告、反洗錢特別預防措施等反洗錢義務是國內(nèi)反洗錢工作的要求，也體現(xiàn)了國際通行的反洗錢框架和要求。”王新表示。

《金融時報》記者了解到，金融行動特別工作組是專門致力于國際反洗錢和恐怖融資的一個政府間國際組織，其主要任務是制定國際標準，促進有關(guān)法律、監(jiān)管、行政措施的有效實施，以打擊洗錢、恐怖融資、大規(guī)模殺傷性武器擴散融資(擴散融資)等危害國際金融體系的活動。

強調(diào)“風險為本”，合理配置監(jiān)管資源

隨著反洗錢工作形勢不斷變化，反洗錢監(jiān)管從規(guī)則為本過渡到風險為本。這是國際共識，也是本次《征求意見稿》修訂的主要內(nèi)容之一。具體來看，一是增加國務院反洗錢行政主管部門開展或者會同有關(guān)部門開展國家、行業(yè)、義務機構(gòu)洗錢風險評估，根據(jù)風險狀況合理配置監(jiān)管資源，采取適當?shù)娘L險防控措施。二是強調(diào)對義務機構(gòu)風險為本的反洗錢要求，要求金融機構(gòu)基于風險狀況采取風險管理措施，基于風險開展客戶盡職調(diào)查并采取相應措施。

“從國際標準和國際實踐看，各國反洗錢監(jiān)管均從規(guī)則為本向風險為本過渡。”前述央行有關(guān)部門業(yè)務負責人表示，我國反洗錢工作經(jīng)過十幾年的發(fā)展，也在不斷探索風險為本的監(jiān)管方法和手段，義務機構(gòu)反洗錢履職不斷強調(diào)風險為本方法。為提升監(jiān)管水平和監(jiān)管效率，并滿足反洗錢國際評估后續(xù)整改要求，需要進一步強調(diào)風險為本的工作方法。

風險為本最重要的含義是什么?在王新看來，就是要進行有效的資源配置，讓反洗錢的資源“好鋼用在刀刃上”。他表示，風險為本的原則允許各國在FATF要求的框架下，采取更加靈活的措施，以有效地分配資源、實施與風險相適應的預防措施，最大限度地提高有效性。

根據(jù)FATF建議，各國應當識別、評估和了解本國的洗錢與恐怖融資風險，并采取相應措施，包括指定某一部門或建立相關(guān)機制協(xié)調(diào)行動以評估風險，配置資源，確保有效降低風險。按照預期，該方法應當作為在反洗錢與反恐怖融資體制內(nèi)有效配置資源，實施FATF建議要求的風險為本措施的必要基礎(chǔ)。

“《征求意見稿》的第十九條、第二十二條、第二十七條、第五十一條等規(guī)定了洗錢風險評估的基本要求、開展評估工作和法律責任等，這充分表明洗錢風險評估的重要性。對高風險的地方，要多配置資源，以確保其反洗錢與反恐怖融資體系能充分解決這些風險;各國可以決定在特定情況下，允許對某些FATF建議采取簡化的措施。”王新說。

反洗錢認識“三級跳”

提到“洗錢”，似乎天然令人想到金融機構(gòu)。然而，本次《征求意見稿》則進一步完善了反洗錢義務主體范圍和配合反洗錢工作的要求。

除了金融機構(gòu)外，特定非金融機構(gòu)在從事特定業(yè)務時，應當參照金融機構(gòu)的相關(guān)要求履行反洗錢義務;而且，金融機構(gòu)、特定非金融機構(gòu)以外的單位和個人應當配合客戶盡職調(diào)查和反洗錢調(diào)查、依法履行巨額現(xiàn)金收付申報等反洗錢要求，并增加了反洗錢特別預防措施要求。

現(xiàn)行反洗錢法僅規(guī)定了金融機構(gòu)和特定非金融機構(gòu)的反洗錢義務。而且，針對特定非金融機構(gòu)的監(jiān)管工作盡管已在規(guī)范性文件中加以明確，但由于其法律效力層級低，難以滿足當前反洗錢工作的需要。為進一步推動特定非金融機構(gòu)開展反洗錢工作,有必要將具有共性的、行之有效和成熟做法上升為法律。

“根據(jù)2019年FATF對我國的第四輪互評估報告，特定非金融機構(gòu)法律規(guī)定的不完善問題，直接影響到三項合規(guī)性指標和兩項有效性指標的得分，這對我國整體評級和評估后續(xù)整改工作影響較大。因此，有必要通過修訂法律完善對特定非金融機構(gòu)相關(guān)規(guī)定。此次《征求意見稿》將特定非金融機構(gòu)納入反洗錢的義務主體范圍，這是一個重大的亮點。”王新表示。

“實際上，全社會都有配合參與反洗錢工作的義務。”一位資深業(yè)內(nèi)人士對《金融時報》記者表示，為提升我國整體反洗錢工作有效性，本次增加對金融機構(gòu)和特定非金融機構(gòu)以外單位和個人(以下簡稱“單位和個人”)的反洗錢要求。

王新表示，我國反洗錢認識提升經(jīng)歷過“三級跳”：早期僅僅是狹義地與金融機構(gòu)聯(lián)系在一起，認為洗錢損害銀行的穩(wěn)定和公眾對銀行的信任;中期則意識到洗錢會破壞市場經(jīng)濟活動的公平公正，損害金融機構(gòu)聲譽和正常經(jīng)營，威脅金融體系的安全穩(wěn)定，而且成為腐敗滋生的溫床;在2014年總體國家安全觀確立后，我國開始從國家安全戰(zhàn)略高度來認識反洗錢問題，并且在頂層進行制度設(shè)計。

從國內(nèi)看，反洗錢直接涉及經(jīng)濟安全、金融安全、社會安全等多個領(lǐng)域，與經(jīng)濟、金融、國際政治和合作均緊密地捆綁在一起，已經(jīng)提升到國家戰(zhàn)略層面，成為落實總體國家安全觀的重要組成部分。

從國際看，反洗錢已經(jīng)被提升到維護國家經(jīng)濟安全和國際政治穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度，是國際合作的重點領(lǐng)域之一。許多重要的國際多邊合作機制均將預防和打擊洗錢與恐怖融資作為重要議題。

之所以要對單位和個人提出反洗錢要求，正是基于反洗錢工作實踐的需要。央行有關(guān)部門負責人對《金融時報》記者強調(diào)，客戶盡職調(diào)查是預防犯罪分子進入金融體系的第一道防線，是反洗錢工作的核心內(nèi)容。而實踐中單位和個人不配合盡職調(diào)查，影響了金融機構(gòu)反洗錢工作的有效開展。該負責人說：“反洗錢法僅規(guī)定單位和個人應當提供真實有效的身份證件，并未提出其他配合要求。為提升我國整體反洗錢工作有效性，有必要增加單位和個人配合義務機構(gòu)反洗錢盡職調(diào)查的要求。”

此外，上述負責人還強調(diào)，對金融體系以外、交易雙方不通過金融體系收付的現(xiàn)金交易，出租、出借、買賣賬戶等行為也影響金融秩序和社會安全，但這些行為尚未構(gòu)成犯罪，故需在法律中明確規(guī)定予以禁止。

“與之前法律規(guī)定相比，《征求意見稿》對現(xiàn)有反洗錢法律制度和機制進行全面完善，通過進一步賦權(quán)，提升了反洗錢主管機關(guān)的反洗錢能力，同時對特定非金融機構(gòu)以及其他單位和個人明確法律義務，確立了全社會防范洗錢的法律機制。”時延安表示。(馬梅若)

關(guān)鍵詞： 反洗錢法 國家治理 國際合作 監(jiān)管資源